改革开放30年来基础教育政策的回顾与思考

改革开放30年来，我国基础教育取得了巨大成绩，在2000年全国基本普及九年义务教育的基础上，到2007年，西部地区“两基”攻坚任务基本如期完成，基础教育政策发生了一系列根本性的变化。

一、基础教育政策价值取向的转变

政策价值决定政策追求什么和放弃什么，决定着某种事情值不值得去做，为什么去做，做的结果怎么样。在过去30年里，在基础教育政策的价值选择方面，以下一系列变化值得关注。

1．由主要重视社会工具价值向关心社会综合利益转变

基础教育是现代社会发展的基础，它为社会培养具有现代素质的公民和劳动者，也为每个儿童提供生存和发展的基础。基础教育发展政策的制定和执行，总体上要求把社会发展的整体和长远要求与公众的实际利益要求结合起来。30年来，基础教育政策在这个方向上渐进地发生了变化，主要表现在两个方面。

（l）民本：基础教育政策的出发点

在1980年以后的很长一段时间内，基础教育政策功能的基本定位是为“快出人才，早出人才”的社会目标服务，所以政策表述几乎毫无例外地围绕提高生产力而展开。例如：《中共中央、国务院关于普及小学教育若于问题的决定》（1980年）、《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年）等重要文件都是遵循这样的思路。这些高层教育政策服务于社会经济与科技发展的取向无疑是正确的，但不足之处是缺少对公众利益的关怀。

2000年以后，随着党中央将建设和谐社会问题提到战略地位，基础教育发展的政策指导思想也补充进更多的民本因素，把满足人民群众的需要作为基本指导思想之一。教育部教育发展研究中心张力主任在解释2008年《政府工作报告》中的教育内容时说：“教育公平是社会公平的重要基础，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一，是最能够体现以人为本的事业，‘办好人民满意的教育’正在成为教育发展和改革的立足点。党中央强调把促进教育公平作为国家基本教育政策和建设和谐社会的重要内容。”这正是近年来基础教育政策发展的灵魂。这种指导思想在《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年）、（（2003—2007年教育振兴行动计划》（2004年），特别是2006年颁布的新的《中华人民共和国义务教育法》中均有体现。

（2）免费：义务教育公益性质的回归

自2000年起，国家取消了乡统筹费、农村教育集资等行政事业性收费，乡村两级义务教育、中小学危房改造资金由财政预算安排，初步实现了将农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担。从2003年起，为了减轻农民的负担，国家对农村义务教育学生全部免除学杂费，全部免费提供教科书，为家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1．5亿学生和780万名困难家庭寄宿生受益。2006年颁布的新的《中华人民共和国义务教育法》进一步明确规定，义务教育是免费教育，不收学费，这就从法律上保证了义务教育的公益性质。从2008年9月开始，我国在全国范围内全部免除了城市义务教育阶段学生的学杂费，这是我国完善义务教育体制、推进教育公平的重大决策。这种从关注民生的角度人手设计

基础教育发展政策的做法，可谓基础教育政策价值选择方面的一大进步。

2．注意教育利益的公平分布，促进基础教育均衡发展

传统的政策思维就是关注“最大多数人的最大利益”，换句话说就是以整体利益为基础判断政策的正确性与合理性。这种思维虽然有其正确的一面，但是漠视利益的分布（利益在不同群体中的分配状况），甚至忽视少数人或弱势群体的利益，则是这种思维的一大弱点。在改革开放初期，在基础教育发展落后、教育经费严重不足、社会对人才的需求十分迫切的情况下，“采取一切可能措施解决社会紧迫的基础教育问题”成为政策制定的优先思路。这种思路在宏观上表现为优先解决东、中部地区和城市的义务教育发展问题，将西部和农村的基础教育发展顺序置后；在微观上表现为以“快出人才”为理由，发展重点中小学和高中示范学校。这些安排从效率上讲是合理的，但是它扩大了基础教育发展的地区差距、城乡差距和学校差距，忽视了贫困阶层和社会弱势群体的教育利益。这种思维造成了一种社会风险，在我国财富分配两极分化的情况下，教育的两极分化也可能加大。

2000年以后，中央在取消乡一级的教育税费以后，又在农村推行“两免一补”政策，从经济上解决了农民子女上学难的问题。中央通过转移支付，帮助贫困地区解决教师工资问题，对于稳定农村教师队伍起到了重要作用。2006年颁布的新的《中华人民共和国义务教育法》设计了对贫困地区、薄弱学校和困难学生给予支持和保障的条款：“促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”在微观层面，该法律对于学校之间差距的加大问题作出相应规定：“缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”这个规定实际上是要使优质资源得到公平合理的分配，防止集中到少数人和群体身上。总的来看，这些政策规定升华了基础教育政策的品位，使它从教育业务政策的层面提升到以社会政策的视野来看待基础教育的发展问题，而社会政策的基本性质就是从社会公平的价值角度出发解决社会问题，关怀弱势群体，维护社会的和谐与稳定。这种新的观念逐渐得到社会认同，成为促进基础教育发展的巨大动力。

3．由重点关注数量发展到关注素质教育

20世纪90年代中期，基础教育政策的一大发展就是在普及义务教育的同时，提出了素质教育的发展方向，并且在90年代后期开展了大规模的基础教育课程改革作为推行素质教育的重要载体。

素质教育的提出是当代中国教育发展新的里程碑，它不是针对所谓的“应试教育”的狭隘的技术性操作，而是一种崭新的教育哲学和育人体系。它面对日新月异的科技进步和更加开放、更加多元化的社会发展，提出了培养更具有创新能力、更富有社会责任感和更具有广阔视野的一代新人的目标。素质教育推进了基础教育体系的整体改造，不仅提出了新的育人目标，而且为提高教师和管理者的素质、改善学校的办学条件指明了新的方向。

二、基础教育经费责任由官民共担向政府担纲转变

在基础教育发展过程中，政府必须承担基础教育特别是义务教育阶段的管理责任，是经费投入的主体，这是国际公认的准则。但是在这个问题上，我国在困难和争议中走过了一个艰难的历程。这个过程与我们对基础教育属性的认识有关，更与国家的财力和财政体制有关。

1980年，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》，根据国家的经济状况，提出了“两条腿走路”的资金筹措方针：“以国家办学为主体，充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学的积极性。还要鼓励群众自筹经费办学。”1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步明确了“分级办学，分级管理”的方针，把义务教育阶段的办学责住下放到乡和村，这个方针成为持续将近20年的政府与民众共担基础教育经费政策的依据，加重了农民的经济负担。根据国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组2001年的调查，在这一阶段，农村义务教育的投入实际上主要是由农民自己负担的，在全部义务教育投入中，乡（镇）一级的负担高达78％左右，县财政负担约9％，省地财政负担约11％，中央财政只负担了2％。在国家财力日益增强的情况下，国务院在2003年决定，改变农村教育的投资体制，实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。这种菜础教育投入体制的转变为基础教育的发展搭建了新的平台，使长期困扰基础教育发展的资金问题有望得到逐步解决，特别是给贫困地区的教育发展带来了希望。

三、关于进一步完善基础教育政策的思考

1、注重基础教育政策核心价值的研究、落实和制度化建设

30年来，基础教育发展的经验和教训告诉我们，核心价值在基础教育发展中是灵魂，在环境的变化中，这些核心价值可以不断发展和丰富，但不能被轻视，否则就容易发生政策的摇摆甚至混乱。30年来，由于环境变化的冲击，特别是市场经济观念对教育领域的渗透以及一些地方政府官员受到不合教育规律的“政绩”观念的影响，使得基础教育的发展常常在创新”的旗号下走偏，所以强化核心价值观念、把核心价值制度化显得非常重要。

从理论研究和国内外实践经验来看，基础教育的核心价值包括以下几个基本范畴：基础教育的定位价值、育人价值和服务价值。所谓定位价值是指在社会和教育的发展中，基础教育是什么性质的事业，以及它所承担的基本社会责任。国际上的共识是：基础教育（特别是义务教育）是政府管理和负责下的对会公益事业，是保障儿童基本教育权利的事业。育人价值是关于基础教育工作价值的规定，它确定基础教育要为社会培养什么素质的人。我国的教育方针规定，基础教育要培养社会主义的公民和建设者，他们是全面发展的、有创新精神和实践能力的人才。服务价值是对基础教育运行结果价值标准的规定。服务价值追求的是公平和效率，两者在现实中呈动态平衡的关系，但是在基础教育实践中，总体上讲，以公平为先。 注重核心价值，就要研究基础教育政策的发展逻辑，关注局部政策与核心价值的关系，保证前者服从和支撑后者，否则就会出现价值冲突和政策矛盾。比如：在20世纪90年代初，权威部门已经提出素质教育的政策意向，并根据义务教育法的精神，规定在普及九年义务教育的地区实行小学升初中就近入学的政策，以减少升学竟争，促进学校落实全面发展的教育方针。但是在1995年，国家教委又制定了关于高中示范校的评比政策，要在全国选出1000所达到较高办学条件标准和很高办学质量的高中示范校。这个政策的本意是提升和规范高中教育现代化标准，但是它的表现形式却是重点学校的升级换代，它给大众传递的价值信息是：

政府要把重点学校办得更加重点，所以就近入学倡导的“淡化考试，促进学生全面发展” 的取向被“规模小、影响大” 的示范校工程遮蔽了，这对后来出现的择校狂潮起了一定的诱导作用。这个事例提醒政策制定者在制定新的教育政策时一定要“上顾”和“前瞻”。“上顾” 是指在制定新政策时，首先要研究基本价值和基本政策，要注意那些具有全局性的上位政策的价值取向和目标定位。如果违背上位政策的基本取向或规定，则政策系统就会陷入混乱。“前瞻”就是要预测新政策将会引发哪些相关的问题，这些问题对主政策的影响程度如何。

2．基础教育政策的推进策略：立足长期，分类推进，分段实施

生成性推进是我国基础教育政策执行的基本特征。所谓生成性推进有两层意思：一是指中央政府关于基础教育的决策要由地方政府和管理部门再决策，然后进人执行阶段；二是指政策的执行过程不是令行禁止，而是执行者在观望、讨价还价中逐渐启动的，基础教育政策

的落实是一个漫长的过程。这是因为我国的基础教育发展是在困难条件和复杂环境下进行的，政府财力不足、各地方发展不均衡、多种利益群体共存、教育法制环境不健全等都是制约政策落实的因素。在这样的情况下，制定和推行新的基础教育政策的过程，就是各利益群体

不断博弈的过程，存在各种不确定性。

改革开放以来，任何一项比较重大的基础教育政策的落实都需要十几年甚至更长的时间。1980年，中央提出到1990年要在全国普及小学教育，结果没有完成。1993年又提出到2000年普及九年义务教育也没有完成。中国教育的基础和各种社会条件决定了要取得有质量的成果，必须扎扎实实地打持久战。

分类推进是30年来的成功经验，“普九”规划、素质教育等政策的落实都如此。分段实施是根据条件，分解目标，递进实施。经验表明，基础教育政策的分段实施会造成有起有伏的发展局面，起是高潮，但伏并不是低潮，而是蓄势时期。例如：“普九”在20世纪90年代中后期进人一个静悄悄的发展阶段，但是这个阶段关于基础教育投资体制的大讨论正在为“普九”间的攻坚阶段准备着政策、体制和技术资源。可见，分段实施不仅要科学规划每个阶段的目标和任务，还要能够明察下一个阶段需要解决的问题和需要积聚的资源。

3．推动高层位的相关政策体系和制度的建设，为基础教育政策的落实保驾护肮

30年来的实践说明，教育政策虽然具有相对独立性，但它仍然是整个社会政策体系中的一个子系统，需要其他相关社会政策和制度的支持。基础教育政策问题不是一个孤立的点，而是一个问题的链条和利益的链条。2000年以后，基础教育发展比较迅速，其原因除了自身发展的积累以外，主要是因为在政府层面摆脱了“教育产业化”的影响，逐步建立起由中央政府牵头的公共财政体系，根据基础教育发展的需要制定了一系列操作性很强的资金投入政策，在一定程度上解决了困扰教育多年的经费短缺问题。